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news center日前,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理管理辦法》,該《辦法》將于2020年10月1日正式生效實(shí)施。這是一項(xiàng)各方呼聲很高、出臺(tái)持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)的政策,對(duì)未來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)廢棄物的精細(xì)化管理具有重要示范意義。
多次修改 意義重大 《辦法》千呼萬(wàn)喚始出來(lái)
《辦法》的出臺(tái)反映了我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理逐步走向精細(xì)化。農(nóng)業(yè)污染點(diǎn)多面廣,在治理初期宜抓大放小。例如在2014年原農(nóng)業(yè)部提出了農(nóng)業(yè)面源污染防治的“一控兩減三基本”目標(biāo),將污染治理的主要對(duì)象鎖定為化肥、農(nóng)藥、秸稈、糞便、農(nóng)膜等。經(jīng)過(guò)近5年來(lái)的攻堅(jiān),這幾個(gè)方面取得了明顯的進(jìn)展。例如化肥、農(nóng)藥用量連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng),畜禽糞便、秸稈綜合利用率、農(nóng)膜回收率穩(wěn)步提高。此次《辦法》的出臺(tái),將對(duì)農(nóng)藥污染的防治延伸到其包裝廢棄物。
《辦法》的出臺(tái)過(guò)程體現(xiàn)了近年來(lái)生態(tài)環(huán)境體制改革的新要求。在政策的不斷更新過(guò)程中,《辦法》的牽頭主體幾經(jīng)變化,公開(kāi)發(fā)布了三次征求意見(jiàn)稿,分別是:2015年4月原環(huán)境保護(hù)部依據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示、《環(huán)境保護(hù)法》等起草了征求意見(jiàn)稿,并在其官網(wǎng)向有關(guān)部門(mén)和公眾征求意見(jiàn);2017年12月,原環(huán)境保護(hù)部會(huì)同原農(nóng)業(yè)部又發(fā)布了一個(gè)版本的征求意見(jiàn)稿,主要依據(jù)是《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和新修訂的《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》;2019年9月,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了第三個(gè)版本的征求意見(jiàn)稿,主要依據(jù)是《土壤污染防治法》。正式出臺(tái)的《辦法》以第三個(gè)版本為藍(lán)本,由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)的方式出臺(tái),體現(xiàn)了近年來(lái)國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理職能改革“產(chǎn)業(yè)部門(mén)抓落實(shí),環(huán)境部門(mén)抓監(jiān)管”的總體思路。
《辦法》吸收了豐富的地方實(shí)踐和立法探索?!掇k法》出臺(tái)之前和起草過(guò)程中,許多地方開(kāi)展了積極探索,例如廣西以農(nóng)藥企業(yè)為主導(dǎo),開(kāi)展了“包裝換農(nóng)藥”;上海利用信息化技術(shù)建立補(bǔ)貼農(nóng)藥臺(tái)賬制度,“以包裝換折扣”模式;北京采取農(nóng)藥包裝換日用品等措施;浙江探索“生態(tài)超市”模式等。這些地方不僅在實(shí)踐層面進(jìn)行了探索,還先于國(guó)家層面出臺(tái)了管理辦法。在立法過(guò)程中,地方實(shí)踐和制度都得到吸收,其中四川省的管理辦法還專(zhuān)門(mén)被農(nóng)業(yè)農(nóng)村部轉(zhuǎn)發(fā)。
明確責(zé)任 多方參與 農(nóng)藥包裝廢棄物回收步入正軌
《辦法》共五章二十三條,對(duì)適用范圍、管理職責(zé)、回收體系建立等多方面作出要求,并說(shuō)明了激勵(lì)機(jī)制、明確了法律責(zé)任,為我國(guó)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理工作指明了路徑和方向?!掇k法》的亮點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
一是明確各主體責(zé)任,充分體現(xiàn)了生產(chǎn)者責(zé)任延伸機(jī)制。基于我國(guó)小農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)實(shí),《辦法》明確規(guī)定農(nóng)藥生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)按照“誰(shuí)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng),誰(shuí)回收”的原則,履行相應(yīng)的農(nóng)藥包裝廢棄物回收義務(wù)。盡管履行回收義務(wù)的方式可以由農(nóng)藥生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者協(xié)商確定,但農(nóng)藥包裝廢棄物處理費(fèi)用由相應(yīng)的農(nóng)藥生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)。此外,《辦法》還要求農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)藥包裝廢棄物回收站(點(diǎn))應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)藥包裝廢棄物回收臺(tái)賬,記錄農(nóng)藥包裝廢棄物的數(shù)量和去向信息?;厥张_(tái)賬應(yīng)當(dāng)保存兩年以上。農(nóng)藥生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)改進(jìn)農(nóng)藥包裝,便于清洗和回收。因此,生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任不僅是向市場(chǎng)提供合格的農(nóng)藥,還延伸至包裝的規(guī)格、材料和包裝廢棄物的回收。當(dāng)然,農(nóng)藥使用者也有相應(yīng)的責(zé)任,包括及時(shí)收集農(nóng)藥包裝廢棄物并交回農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)者或農(nóng)藥包裝廢棄物回收站(點(diǎn)),不得隨意丟棄,配藥時(shí)應(yīng)當(dāng)通過(guò)清洗等方式充分利用包裝物中的農(nóng)藥,減少殘留農(nóng)藥等。
二是擱置了“農(nóng)藥包裝廢棄物是否屬于危險(xiǎn)廢棄物”的爭(zhēng)議,大大提高了《辦法》的可操作性。農(nóng)藥包裝廢棄物是否納入危險(xiǎn)廢棄物管理,對(duì)于后續(xù)的貯存、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置影響極大,也是立法過(guò)程的爭(zhēng)議焦點(diǎn)。目前我國(guó)市場(chǎng)上正規(guī)的化學(xué)農(nóng)藥絕大多數(shù)為低毒產(chǎn)品,因此《辦法》沒(méi)有將包裝廢棄物納入危險(xiǎn)廢棄物,這大大降低了包裝廢棄物處理的全成本。同時(shí),《辦法》強(qiáng)調(diào)農(nóng)藥包裝廢棄物處理堅(jiān)持資源化利用和無(wú)害化處置相結(jié)合原則。《辦法》規(guī)定,國(guó)家鼓勵(lì)和支持對(duì)農(nóng)藥包裝廢棄物進(jìn)行資源化利用,按照“風(fēng)險(xiǎn)可控、定點(diǎn)定向、全程追溯”的原則,由省級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)會(huì)同生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)結(jié)合本地實(shí)際需要確定資源化利用單位,并向社會(huì)公布。資源化利用不得用于制造餐飲用具、兒童玩具等產(chǎn)品,防止危害人體健康,資源化利用單位不得倒賣(mài)農(nóng)藥包裝廢棄物。資源化利用以外的,應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)進(jìn)行填埋、焚燒等無(wú)害化處置。
三是發(fā)揮好政府和市場(chǎng)作用,鼓勵(lì)第三方組織參與。推進(jìn)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理工作,要理順政府和市場(chǎng)的關(guān)系,需要政府部門(mén)積極作為,精準(zhǔn)施策,也需要發(fā)揮好市場(chǎng)機(jī)制作用,尊重市場(chǎng)主體的力量。政府的責(zé)任是組織、協(xié)調(diào)、督促相關(guān)部門(mén)依法履行農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理監(jiān)督管理職責(zé),建立健全回收處理體系,統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理等設(shè)施建設(shè),當(dāng)農(nóng)藥生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者不明確時(shí),縣級(jí)人民政府財(cái)政要列支包裝廢棄物處理費(fèi)用。行業(yè)協(xié)會(huì)、專(zhuān)業(yè)化服務(wù)組織也將發(fā)揮積極作用,《辦法》規(guī)定,國(guó)家鼓勵(lì)和支持行業(yè)協(xié)會(huì)在農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理中發(fā)揮組織協(xié)調(diào)、技術(shù)指導(dǎo)、提供服務(wù)等作用,鼓勵(lì)和扶持專(zhuān)業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理。
加強(qiáng)監(jiān)管 建立體系 落實(shí)《辦法》任重道遠(yuǎn)